บทความนี้เป็นการสรุปสาระสำคัญและข้อเสนอเชิงนโยบาย (Policy Recommendation) จากงานสัมมนา ACMECS FORUM เรื่อง “รู้อดีต เข้าใจปัจจุบัน สู่อนาคต ACMECS” ณ ห้องประชุม Social Innovation Hub อาคารวิศิษฐ์ ประจวบเหมาะ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย วันที่ ๓๑ สิงหาคม ๒๕๖๖ เวลา ๐๙.๐๐ – ๑๖.๐๐ น. จัดโดย สถาบันเอเชียศึกษา จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และกลุ่มงานความร่วมมือลุ่มน้ำโขง กระทรวงการต่างประเทศ
.
สาระสำคัญของการประชุม
การทำความเข้าใจกับบริบทของ ACMECS
(Ayeyawady-Chao Phraya-Mekong Economic Cooperation Strategy) ในช่วงระยะเวลา
๒๐ ปีที่ผ่านมา จำเป็นต้องย้อนกลับไปทำความเข้าใจเหตุการณ์ช่วงก่อนและหลังสงครามเย็น โดยเฉพาะนโยบายการเปลี่ยนสนามรบให้เป็นสนามการค้าสมัยนายกรัฐมนตรี
พลเอก ชาติชาย ชุณหะวัณ ซึ่งเป็นผลงานของประเทศไทยที่สามารถปรับเปลี่ยนบริบททางการเมืองที่มีความสับสนอลหม่านให้กลายเป็นพื้นที่ทางเศรษฐกิจ
และต่อมาธนาคารพัฒนาเอเชีย (Asian Development Bank :
ADB) ได้สร้างกรอบในการเชื่อมโยงความร่วมมือทางเศรษฐกิจในพื้นที่ลุ่มแม่น้ำโขง
ที่เรียกว่า โครงการพัฒนาความร่วมมือทางเศรษฐกิจในอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขง (Greater
Mekong Subregion: GMS) ขึ้น มีประเทศญี่ปุ่นเป็นหัวเรี่ยวหัวแรงในการสร้างความร่วมมือในพื้นที่
และทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางภูมิทัศน์ในภูมิภาคนี้
ในช่วงครึ่งทศวรรษ ๑๙๙๐ ได้เกิดการรวมตัวของประเทศกลุ่มสมาชิกอาเซียนใหม่
ที่เรียกว่ากลุ่ม CMLV เพื่อลดช่องว่างในการพัฒนาระหว่างประเทศสมาชิก
ขณะที่ประเทศไทยได้ริเริ่ม ACMECS ขึ้นในเดือนเมษายน
๒๐๐๓ สมัยนายกรัฐมนตรี
ทักษิณ ชินวัตร เพื่อแก้ไขปัญหาวิกฤติโรคซาร์ส โดยเสนอแนวคิดกับผู้นำลาว กัมพูชา
และเมียนมา เป้าหมาย
คือ การส่งเสริมเศรษฐกิจร่วมของภูมิภาค เพื่อลดช่องว่างของการพัฒนา
ในภูมิภาค ซึ่งเป็นการดำเนินงานที่ตอบโจทย์นโยบายด้านการต่างประเทศของประเทศไทยในเวลานั้น
ความเปลี่ยนแปลงที่เกิดจากบริบทภายนอกทำให้ประเทศในภูมิภาคหันมาสร้าง
FTAs กันมากขึ้น
โดยเฉพาะหลังประเทศจีนเข้า WTO
ซึ่งได้หันมาสนใจเศรษฐกิจในภูมิภาคนี้มากขึ้น
และกลายเป็นตัวขับเคลื่อนเศรษฐกิจนับตั้งแต่เวลานั้นเป็นต้นมา อีกหนึ่งจุดเปลี่ยน คือ
ความก้าวหน้าของโครงการเชื่อมโยงอาเซียน (ASEAN
Connectivity) ที่เป็นผลจาก BALI
CONCORD II เมื่อต้นปี ๒๐๑๖ ทำให้เกิดความร่วมมือกับ Strategic
partners ผ่านการประชุมสารพัด (Sophisticated
ASEAN) ภายใต้บริบทความร่วมมือในภูมิภาคที่มีความใกล้เคียงกับ
ACMECS ไม่ว่าจะเป็นโครงการพัฒนาความร่วมมือทางเศรษฐกิจในอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขง
(Greater Mekong Subregion: GMS), คณะกรรมาธิการแม่น้ำโขง
(Mekong River Commission: MRC), Mekong-Japan
Cooperation (ประเทศญี่ปุ่น) Mekong-ROK
Cooperation (ประเทศเกาหลีใต้), Mekong-Lancang Cooperation:
MLC (ประเทศจีน), Lower Mekong Initiatives:
LMI, Mekong-U.S. Partnership: MUSP
(ประเทศสหรัฐอเมริกา),
Mekong–Ganga Cooperation: MGC (ประเทศอินเดีย) เป็นต้น
ความก้าวหน้าของ ACMECS ในช่วงเวลา ๒๐ ปีที่ผ่านมา มีความร่วมมือ ๕ สาขา ได้แก่ การค้าการลงทุน, การเกษตรและอุตสาหกรรม, การเชื่อมโยงด้านคมนาคม, การท่องเที่ยว และการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ที่ประเทศไทยได้ให้การช่วยเหลือมาโดยตลอดแก่ประเทศเพื่อนบ้าน
หลัง ๒๐ ปีผ่านไป เป้าหมายและการร่วมมือกันของ ACMECS ก็ยังคงเป็นการสร้างความร่วมมือกันในระหว่างประเทศ สิ่งที่แตกต่างก็คือ การพูดถึงเรื่องความมั่นคงรูปแบบใหม่ (Non-traditional security), การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Climate change), ภัยพิบัติทางธรรมชาติ (Natural disaster), อาชญากรรมข้ามชาติ (Transnational crimes) และกลไกต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็น ACMECS Senior finance officials, ACMECS Coordinating committees, Thailand’s proposal for secretariat set-up, ToR on engagement with DPs, ToR of ACMECS Development fund, ACMECS Master plan และสาขาความร่วมมือใหม่ ๆ ที่เพิ่มขึ้น เช่น Financial, Digital economy และ Environmental
สภาพแวดล้อมของโลกในปัจจุบันที่เปลี่ยนแปลงรวดเร็วและมีปมปัญหาที่ซับซ้อนมากขึ้นกว่าเดิม ได้กลายเป็นคำถามหลักของ ACMECS ในวันนี้ เช่น เรื่องภูมิศาสตร์ทางการเมืองที่ปฏิเสธไม่ได้ในเรื่องของประเทศจีนและประเทศสหรัฐอเมริกา ซึ่งมีบทบาทสูงในยุทธศาสตร์ความร่วมมือทางด้านเศรษฐกิจและการเมือง ดังนั้น การศึกษาบริบทหรือยุทธศาสตร์สำคัญของมหาอำนาจทั้งสองจึงเป็นเรื่องสำคัญอย่างยิ่ง รวมทั้งประเด็นจุดอ่อนจุดแข็งของภูมิภาคนี้กับสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไปว่า ACMECS จะจัดการและดำรงอยู่ในระดับอนุภูมิภาคอย่างไรในโลกที่แบ่งเป็นหลายขั้ว (Multipolar) และเป็นฝักเป็นฝ่าย เพื่อสร้าง/รักษากติกาพหุภาคี/ภูมิภาค/อนุภูมิภาค ACMECS จะช่วยลดทอนความไม่เข้าใจกันระหว่างประเทศสมาชิกได้อย่างไร และจะทำให้ภาคส่วนต่าง ๆ มีส่วนร่วมในการกำหนดทิศทางยุทธศาสตร์และแผนการดำเนินงานได้อย่างไร รวมถึงการใช้โอกาสในการสร้างความร่วมมือเพื่อสร้างผลประโยชน์แบบแบ่งปันกันในอนุภูมิภาคอย่างยั่งยืน รวมถึงการจัดการความร่วมมือระหว่างประเทศภายนอกด้วยกันอย่างไร
จุดแข็งของภูมิภาคนี้จำเป็นต้องมองว่าไม่มีความขัดแย้งระหว่างประเทศจนกลายเป็นสงคราม แม้อาจจะมีความขัดแย้งเล็กน้อยบริเวณพื้นที่ชายแดนระหว่างไทย-กัมพูชา,
ไทย-ลาว, ไทย-เมียนมา แต่ไม่ได้ก้าวข้ามไปจนถึงการทำสงครามระหว่างกัน
ทำให้มีโอกาสขยายตัวในการพัฒนาเศรษฐกิจด้านต่าง ๆ นอกเหนือจากการเชื่อมโยงระหว่างกันมากขึ้น
ขณะที่จุดอ่อนของประเทศในภูมิภาคนี้ คือ
ยุทธศาสตร์ความร่วมมือทางด้านเศรษฐกิจที่ยังไม่เป็นที่ปรากฏชัดเจน
อาจจะเป็นเพราะความร่วมมือที่สำคัญยังไม่ครอบคลุมถึงการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วน
และการบริหารจัดการความร่วมมือที่แตกต่างกันของประเทศต่าง ๆ
รวมทั้งการปกป้องผลประโยชน์ของภูมิภาคที่ยังไม่ดีเพียงพอ
ความสลับซับซ้อนของปัญหาในภูมิภาค
ที่มากขึ้นซึ่งอยู่ในโลกที่เปลี่ยนแปลงในอัตราเร่งและยากที่จะควบคุมได้
ทำให้ต้องมีการพัฒนาต่อไปในเรื่องของการสร้างความมั่นคง ความพอเพียงและความยั่งยืนในทุกมิติที่สำคัญในประเด็นเรื่องการข้ามแดน,
ความเหลื่อมล้ำทางการพัฒนาที่ไม่เท่าเทียมกัน,
วิกฤติภูมิอากาศ ตัวอย่างเช่นกรณีของอาชญากรรมทางไซเบอร์
ด้วยการเสริมสร้างระเบียบกติกาของภูมิภาค (Rules-based
regional order) ให้เข้มแข็ง
สร้างพื้นที่ให้มีศักยภาพเพื่อรองรับโอกาสและความท้าทายใหม่ ๆ ในโลกเทคโนโลยีและดิจิทัล
เช่น ปัญญาประดิษฐ์ (Artificial
Intelligence: AI) ความท้าทายดังกล่าวจำเป็นต้องมองถึงการจัดการความร่วมมือระหว่างกัน
ขณะที่สถานการณ์ปัจจุบันนั้นประเทศรอบบ้าน เช่น กัมพูชาและลาว กำลังพ้นสภาพการเป็นประเทศด้อยพัฒนาและมีการเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างต่อเนื่อง หรือการคาดหวังของประเทศไทยว่าประเทศเวียดนามจะเข้ามามีส่วนร่วมกับ ACMECS สิ่งต่าง ๆ เหล่านี้จำเป็นต้องกลับมาทบทวนและปรับปรุงเนื่องในโอกาสครบรอบ ๒๐ ปีของ ACMECS ว่าประเทศไทยจะดำเนินการอย่างไรต่อไป ควรจะให้ประเทศเพื่อนบ้านเข้ามาสร้างความร่วมมือ สร้างการมีส่วนร่วมซึ่งกันและกัน เพื่อหาวิธีการดำเนินงานที่สอดรับกับความเปลี่ยนแปลง ยุทธศาสตร์ของประเทศไทยและประเทศ
เพื่อนบ้านจึงเป็นเรื่องที่สำคัญมาก ที่สำคัญ คือ ปัญหาความซ้ำซ้อนของกรอบความร่วมมือต่าง ๆ ซึ่งต้องทำความเข้าใจอย่างถ่องแท้และลึกซึ้ง
ว่าจะดำเนินการอย่างไร จะทำอย่างไรให้ประเทศสมาชิกต่าง ๆ หันมาเข้าร่วมในกรอบความร่วมมือที่ประเทศไทยมีส่วนร่วมและใช้ประโยชน์อย่างไรจากกรอบความร่วมมือนี้ ซึ่งเป็นโอกาสของประเทศไทยที่จะสามารถสร้างความพร้อมใหม่ให้กับภูมิภาคนี้
.
ที่มาภาพ: กลุ่มงานความร่วมมือลุ่มน้ำโขง กระทรวงการต่างประเทศ
.
แนวทางการดำเนินนโยบายผ่านกรอบความร่วมมือ ACMECS (Overview of Policy Directions) สำหรับรัฐบาลใหม่
- คงบทบาทกรอบความร่วมมือ ACMECS เท่าเดิมที่ปฏิบัติสืบต่อกันมา หากรัฐสมาชิกให้ความสนใจทุ่มทรัพยากรไปที่กรอบความร่วมมืออื่น ๆ แทน กรอบความร่วมมือ ACMECS จะลดบทบาทไปเอง
- เพิ่มประสิทธิภาพการขับเคลื่อนสามเสาหลักของ ACMECS อันประกอบด้วย (๑) การเสริมสร้างความเชื่อมโยงแบบไร้รอยต่อ (Seamless connectivity) (๒) การสอดประสานด้านเศรษฐกิจ (Synchronised ACMECS economies) และ (๓) การพัฒนาภูมิภาคอย่างยั่งยืนและมีนวัตกรรม (Smart and sustainable ACMECS) เพื่อก่อให้เกิดประสิทธิผลมากขึ้น
- ลดขอบข่ายความร่วมมือ และประเมินเป้าหมายในการทำงานว่ามีความเป็นไปได้มากน้อยแค่ไหนหรือซ้ำซ้อนกับกรอบ
ความร่วมมืออื่น ๆ อย่างไรบ้าง โดยมุ่งเน้นไปที่การทำงานเชิงยุทธศาสตร์ด้านการค้าการลงทุนเศรษฐกิจเป็นหลัก เพื่อให้เป็นหัวใจของการทำงานของ ACMECS ในยุคปัจจุบัน
.
ข้อเสนอเชิงนโยบาย
๑. สร้างอัตลักษณ์ของ ACMECS ให้ชัดเจนยิ่งขึ้น
๑.๑. ทบทวนยุทธวิธีการเสริมสร้างอัตลักษณ์ของ ACMECS เกี่ยวกับหลักการและเหตุผล การให้ความหมายของชื่อ ACMECS
ให้สอดคล้องกับเป้าประสงค์หลักของการมีอยู่ของกรอบความร่วมมือว่าจะเดินไปในทิศทางใด
ผ่านการทำความเข้าใจบริบททางสังคม เศรษฐกิจ และการเมืองของภูมิภาคที่เปลี่ยนแปลงไปในช่วง
๒๐ ปีที่ผ่านมา โดยเฉพาะประเด็นที่มีความซับซ้อนมากขึ้น เช่น
ประเด็นความมั่นคงทางอาหาร สภาวะโลกร้อน โรคระบาด อาชญากรรมไซเบอร์
เศรษฐกิจดิจิทัล และพลังงาน เป็นต้น
๑.๒. กำหนดยุทธศาสตร์การสื่อสาร (Communication strategies) อย่างต่อเนื่อง โดยใช้สื่อในการประชาสัมพันธ์กลไกการทำงานของกรอบความร่วมมือ เพื่อเผยแพร่หลักคิดที่มีความถูกต้องแม่นยำตามหลักความจริง อันเป็นการสื่อสารอย่างตรงไปตรงมา ทั้งต่อรัฐสมาชิกและประชาชนทั่วไป
๑.๓. ประชาสัมพันธ์สู่สาธารณชน โดยเน้นการสร้างองค์ความรู้ให้กับหน่วยงานต่าง ๆ เพื่อให้เข้าใจกรอบความร่วมมือ ACMECS ว่ามีความสำคัญต่อประเทศไทย และไทยมีบทบาทสำคัญกับอนุภูมิภาคอย่างไร เนื่องจากทั้งภาครัฐและประชาชนจำนวนมากยังขาดข้อมูลเกี่ยวกับกรอบความร่วมมือ โดยเฉพาะเมื่อเทียบกับการประชาสัมพันธ์อัตลักษณ์ ASEAN Community ที่เกิดการรับรู้อย่างกว้างขวางทั้งในประเทศไทยและทั่วภูมิภาคอาเซียน
๑.๔. เพิ่มบทบาทของกลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย (Stakeholders) อาทิ ภาคเอกชน ภาคการเงิน ภาคประชาสังคม ภาควิชาการ ผ่านการดึงศักยภาพของแต่ละภาคส่วนในการร่วมกันผลักดันกรอบความร่วมมือเพื่อให้เกิดกระบวนการรับรู้การเป็นส่วนหนึ่งของ ACMECS (Inclusivity)
๒. สื่อสารกับประเทศสมาชิก ACMECS
๒.๑. กำหนดทิศทางยุทธศาสตร์แผนการดำเนินงานร่วม
เพื่อลดทอนความไม่เข้าใจกันระหว่างประเทศสมาชิกและเป็นเวทีเพื่อเสริมสร้างความร่วมมือและจัดสรรปันส่วนผลประโยชน์อย่างเท่าเทียมและยั่งยืน
การสร้างความรู้สึกร่วมเป็นเจ้าของ รวมถึง
การกำหนดทิศทางความร่วมมือกับประเทศสมาชิกอาเซียนอื่น
ๆ และประเทศภายนอกภูมิภาค โดยเฉพาะประเด็นที่มีแนวโน้มเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วและควบคุมได้ยาก
เช่น วิกฤติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ปัญญาประดิษฐ์ การเข้าสู่ยุคประชากรสูงวัย
ประเด็นความขัดแย้งทางการเมือง สังคม และวัฒนธรรมที่ยังคงตกค้างมาจากยุคสงครามเย็น
๒.๒. กำหนดจุดยืนร่วมเชิงภูมิรัฐศาสตร์ต่อประเทศมหาอำนาจ (Geopolitics) ภายใต้สภาวะโลกหลายขั้ว (Multipolar) ผ่านการทบทวนถึงคุณค่าพื้นฐาน (Basic value) ของกรอบความร่วมมือของ ACMECS ที่มีเป้าประสงค์ในการไม่ตกเป็นเบี้ยของประเทศมหาอำนาจและในวังวนของความขัดแย้งทั้งในระดับภูมิภาคเอเชียและระดับโลก และมีอำนาจในการต่อรอง (bargaining power) เพื่อรักษาผลประโยชน์ของอนุภูมิภาคอย่างแท้จริง และรัฐสมาชิกจะไม่ถูกโดดเดี่ยวหากเกิดประเด็นข้อขัดแย้งทางการเมืองระหว่างประเทศ หรือการเอารัดเอาเปรียบทางเศรษฐกิจโดยกลุ่มทุนข้ามชาติ
๒.๓. กำหนดทิศทางเพื่อลดความขัดแย้งและอคติต่อกัน
แม้ว่าประเทศสมาชิก ACMECS จะไม่มีความขัดแย้งกันในระดับก่อสงคราม
แต่ความขัดแย้งเล็กน้อยตามแนวชายแดน หรือโลกออนไลน์ อาจยังเป็นอุปสรรคในการเสริมสร้างความร่วมมือระหว่างกัน
รวมไปถึงการคงอยู่ของมุมมองแบบยุคสงครามเย็น (Cold war mentality) ที่อาจขัดขวางการเปิดพรมแดนความร่วมมือที่ไม่เคยมีมาก่อน
เช่น การมองบางประเทศเป็นคู่แข่ง การแข่งขันเป็นผู้นำทางเศรษฐกิจ
การมองบางประเทศเป็นเพียงผู้รับความช่วยเหลือ เป็นต้น
๓. ความท้าทายด้านความซ้ำซ้อนในกรอบความร่วมมือ
๓.๑ จำนวนกรอบความร่วมมือ: อนุภูมิภาคลุ่มน้ำโขงมีกรอบความร่วมมือที่ยังดำเนินการอยู่ (active status) จำนวนมาก ไม่ว่าจะเป็นกรอบความร่วมมือหุ้นส่วนลุ่มน้ำโขง-สหรัฐฯ (Mekong-U.S. Partnership) กรอบความร่วมมือแม่โขง-ล้านช้าง (Mekong Lancang Cooperation) กรอบความร่วมมือลุ่มน้ำโขง-คงคา (Mekong–Ganga Cooperation) กรอบความร่วมมือลุ่มน้ำโขงกับญี่ปุ่น (Mekong-Japan Cooperation) กรอบความร่วมมือลุ่มน้ำโขงกับสาธารณรัฐเกาหลี (Mekong-Republic of Korea Cooperation) ข้อริเริ่ม Belt and Road Initiative (BRI) ของจีน และการพัฒนาพื้นที่สามเหลี่ยมพัฒนากัมพูชา-ลาว-เวียดนาม (CLV-DTA) ซึ่งมีเวียดนามเป็นผู้นำ ทำให้ ACMECS ต้องเผชิญกับความท้าทายในการปรับบทบาทให้เข้ากับสภาวะแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไป และกระทบกับการกำหนดทิศทางของไทยอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
๓.๒ ดึงจุดเด่นของ ACMECS ในฐานะกรอบความร่วมมือพื้นถิ่น
(Homegrown Initiative) จากการริเริ่มโดยไทย
และเป็นเวทีที่ไทยได้มีบทบาทในการเป็นประเทศผู้นำและให้การสนับสนุนทางการเงินมาโดยตลอด
ในระยะต่อไป การเปิดเวทีให้ประเทศสมาชิกได้มี
ส่วนร่วมในการสร้างความร่วมมืออย่างสร้างสรรค์ (Constructive
engagement) นอกจากนี้ ACMECS ถือว่ามีศักยภาพในการเป็นกระดูกสันหลัง
(backbones) ของอาเซียน
เพื่อให้การดำเนินงานบางอย่างคล่องตัวขึ้นในระดับอนุภูมิภาค
โดยยังคงพึงระวังในการสร้างก๊กการเมืองย่อยแยกระหว่างภาคพื้นทวีป (Mainland) และคาบสมุทร (Archipelago)
๔. การมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วน
๔.๑. วางกรอบแนวทางการทำงานร่วมกับภาคส่วนต่าง
ๆ เนื่องจากกรอบความร่วมมืออาจยังไม่ครอบคลุมการมีส่วนร่วมของ
ทุกภาคส่วน และความแตกต่างด้านการบริหารจัดการ ระบบราชการที่แตกต่างกันทำให้การประสานงานระหว่างส่วนต่าง
ๆ
เกิดความล่าช้า หรือความต้องการไม่ตรงกันทำให้ความร่วมมือไม่เกิดประสิทธิผล
การรับฟังเกี่ยวกับอุปสรรคและสิ่งที่เป็น
ความท้าทายในการทำงานร่วมกันจึงจำเป็นอย่างยิ่ง
๔.๒. บูรณาการการทำงานระหว่างภาครัฐและเอกชน เนื่องจากการเพิ่มความร่วมมือในการแลกเปลี่ยนข้อมูลและประสบการณ์ การสร้างปฏิสัมพันธ์หรือสัมพันธไมตรีทางการค้ากับประเทศกลุ่มที่เป็นคู่ค้าต่าง ๆ ในภูมิภาคและนอกภูมิภาคเพื่อยกบทบาทความสำคัญของกรอบความร่วมมือและขยายการค้าการลงทุนได้
๕. สร้างความมั่นคง ความพอเพียง และความยั่งยืนในทุกมิติที่สำคัญ
ภูมิภาคนี้มีโอกาสในการสร้างความมั่นคง ความพอเพียง และความยั่งยืนในทุกมิติที่สำคัญ แต่มีความซับซ้อนเช่นในประเด็นของการข้ามแดน ภูมินิเวศ ความเหลื่อมล้ำทางการพัฒนา การประกอบอาชีพระหว่างกันและกัน และการสร้างพื้นที่ให้มีศักยภาพรับโอกาสและความท้าทายใหม่ ๆ ในโลกเทคโนโลยีและดิจิทัล และให้ทั่วถึงฐานรากประชาสังคม (social inclusion)
.
ภาพบรรยากาศการสัมมนา ACMECS FORUM วันที่ ๓๑ สิงหาคม ๒๕๖๖
