โดย ณัฐพล ตันตระกูลทรัพย์ นักวิจัยผู้ช่วยสถาบันเอเชียศึกษา จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

ศูนย์โลกสัมพันธ์ไทย - Thai World Affairs Center

การเมืองใหม่ในพม่าภายใต้รัฐบาลพลเรือน

ณัฐพล ตันตระกูลทรัพย์
นักวิจัยผู้ช่วยสถาบันเอเชียศึกษา จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

http://www.thaiworld.org/thn/thailand_monitor/answera.php?question_id=1525

 

ปัจจุบันนี้ การเมืองพม่าได้มีการผลัดเปลี่ยนอำนาจแล้วอย่างราบรื่น โดยมีประธานาธิบดีอูทินจ่อ จากพรรค NLD ก้าวขึ้นเป็นมาผู้นำรัฐบาล หากแต่การเมืองพม่ายังมีความซับซ้อนที่น่าติดตามอย่างยิ่งยวด  เพราะนอกจากการมีรัฐบาลพลเรือนครั้งแรกหลังจากที่ปกครองโดยทหารมายาวนานกว่า 50 ปีแล้ว รัฐบาลพลเรือนที่เกิดขึ้นนี้มิใช่มีแต่ประธานาธิบดีเป็นหัวหน้าคณะเท่านั้น หากแต่ยังมี “ผู้อยู่เหนือประธานาธิบดี” นั่นก็คือ อองซานซูจี ในตำแหน่งที่ปรึกษาแห่งรัฐ (The State Counselor) กำกับอยู่อีกทีหนึ่ง ซึ่งทำให้ประเด็นการพิจารณาเกี่ยวกับสัมพันธภาพทางอำนาจที่จะเกิดขึ้นใหม่ในโครงสร้างการเมืองพม่า มีความน่าสนใจอย่างน้อยใน 3 ประเด็น

1.สัมพันธภาพระหว่างกองทัพกับรัฐบาลพลเรือน

ประเด็นที่มีการตั้งคำถามกันอย่างหนาหูหลังจากชัยชนะในการเลือกตั้งอย่างถล่มทลายของพรรค NLD ก็คือ พรรคจะสามารถขับเคลื่อนประเทศโดยปราศจากการแทรกแซงจากกองทัพได้มากน้อยเพียงใด หรือพรรค NLD จะเป็นได้แค่เพียงรัฐบาลที่ไร้อำนาจ เพราะในทางปฏิบัติแขนขาทางนโยบายต่างๆ ล้วนตกอยู่ในมือของกองทัพ หรืออาจจะพูดให้ชัดเจนและต้องตรงกับจินตภาพของผู้ตั้งคำถามดังกล่าวก็คือ รัฐบาลพลเรือนจะมีอำนาจมากแค่ไหนภายใต้เงื้อมเงาเครือข่ายอำนาจของกองทัพ?

คำตอบที่แน่ชัด คงหนีไม่พ้นการต้องรอดูสิ่งที่จะเกิดขึ้นเท่านั้น เพราะการเมืองพม่าพลิกผันและไม่แน่นอนเอามากๆ หักปากกาเซียนมานักต่อนัก แต่หากจะให้คาดเดาโดยว่าตามข้อกำหนดในรัฐธรรมนูญ ซึ่งกองทัพใช้อ้างและยึดถือเป็นสรณะ ก็อาจกล่าวได้ว่าสัมพันธภาพระหว่างกองทัพกับรัฐบาลพลเรือนคงไม่ได้เป็นไปตามจินตภาพดังกล่าว

เสียงในสภาของพรรค NLD ที่มีมากถึงร้อยละ 59.36 เป็นฐานพลังอำนาจของรัฐบาลที่แข็งแกร่งกว่าที่คิด สามารถชี้นำสภาและมีอิทธิพลต่อการตัดสินใจในประเด็นต่างๆ ในสภาอย่างมาก เนื่องจากจำนวนผู้แทนที่มีสัดส่วนมากกว่าร้อยละ 50 นั้น พูดได้ว่าสามารถโหวตชนะในแทบทุกเรื่อง กล่าวได้ว่าสามารถคุมฝ่ายนิติบัญญัติได้ อีกทั้งฝ่ายบริหารนำโดยประธานาธิบดีเป็นคนของพรรค NLD ซึ่งทำให้ทั้งฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารมีที่มาจากพรรค NLD เหมือนกัน กลไกตรวจสอบที่ได้วางไว้โดยรัฐธรรมนูญให้สภาและประธานาธิบดีถ่วงดุลและตรวจสอบกันเอง จึงไม่สามารถทำหน้าที่ของมันได้ สภาวะดังกล่าวพูดง่ายๆ ก็คือ เป็นสภาที่ไม่มีฝ่ายค้านนั่นเอง

ภายใต้เกมการเมืองสภาในลักษณะดังกล่าว “ทหาร” จึงอาจกลายเป็นฝ่ายค้านไปโดยปริยาย แต่เอาเข้าจริงก็ทำอะไรได้ไม่มากนัก เว้นแต่การยับยั้งการแก้รัฐธรรมนูญโดยใช้เสียงร้อยละ 25 ที่ตนมีอยู่ หรือการมีอำนาจตัดสินใจในประเด็นในด้านความมั่นคงต่างๆ ซึ่งนอกจากรัฐธรรมนูญจะได้ระบุว่าให้เป็นสิทธิ์ขาดของกองทัพแล้ว ในด้านการบริหารกระทรวงด้านความมั่นคง 3 กระทรวงยังเป็นโควตาของกองทัพด้วย

หากมาพิจารณาที่ขอบข่ายด้านความมั่นคง ซึ่งก็เป็นเรื่องของการตีความตัวบท เป็นช่องว่างที่อาจมองว่าจะถูกตีความให้เข้าข่ายอำนาจการจัดการของกองทัพในหลายเรื่อง แต่ถ้าพิจารณาตามรัฐธรรมนูญอีก ผู้มีหน้าที่ตีความคือศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งแต่งตั้งโดยประธานาธิบดี และเปลี่ยนตามรัฐบาลใหม่ ซึ่งก็ชัดเจนว่าพรรค NLD คงส่งคนของตนไปรับตำแหน่ง รวมถึงประธานศาลฎีกาที่ประธานาธิบดีก็เป็นผู้เสนอชื่อเช่นเดียวกัน

ดังนั้น หากพิจารณาทั้งในด้านนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ ดูเหมือนพรรค NLD จะควบรวมไว้อย่างเบ็ดเสร็จ โดยเฉพาะในเรื่องที่ไม่เกี่ยวกับความมั่นคง จะว่าไปแล้ว ลักษณะดังกล่าวขัดกับหลักนิติธรรม (rule of law) ที่ต้องการให้อำนาจทั้งสามส่วนถ่วงดุลและตรวจสอบซึ่งกันและกัน ในแง่นี้การเมืองพม่าจึงพลิกกลับ โดยฝ่ายพลเรือนกลายเป็นฝ่ายที่กุมอำนาจในการปกครอง ในขณะที่กองทัพจำกัดบทบาทของตนลง การเมืองใหม่ของพม่าจึงกลับมาเป็นเวทีของพลเรือนอีกครั้ง และขึ้นอยู่กับว่าฝ่ายพลเรือนจะใช้อำนาจที่ได้มาอย่างท่วมท้นจากประชาชนอย่างไรต่อไป

2.สัมพันธภาพภายในพรรค NLD

หากวิเคราะห์ตามแนวทางดังกล่าว เสียงที่ท่วมท้นของพรรค NLD ในสภาจะมีพลังอำนาจมากเพียงใด  หัวใจจึงไม่ได้อยู่ที่การกำหนดของกองทัพ แต่กลับอยู่ที่สัมพันธภาพภายในพรรค NLD เอง ความเป็นไปได้เดียวที่จะทำให้พรรค NLD ไม่สามารถคุมเกมในสภาได้ ก็คือความร้าวฉานภายในพรรค ทั้งความร้าวฉานระหว่างประธานาธิบดีกับผู้อยู่เหนือประธานาธิบดี และการเกิดมุ้งการเมืองภายในพรรค ที่อาจนำไปสู่ภาวะเสียงแตกในการโหวตญัตติต่างๆ

คาดว่าอองซานซูจีคงตระหนักเกี่ยวกับปัญหาดังกล่าวเป็นอย่างดี จึงไม่แปลกที่ อูทินจ่อ ซึ่งเป็นผู้ใกล้ชิดและเป็นที่ไว้วางใจอย่างมาก จะถูกสนับสนุนให้ก้าวขึ้นสู่ตำแหน่งประธานาธิบดี เพราะด้วยสายสัมพันธ์อันแน่นแฟ้น ย่อมเป็นเครื่องรับประกันได้เป็นอย่างดีว่า อองซานซูจีจะสามารถชี้นำประธานาธิบดีได้ตามที่นางคาดหวัง หากแต่อนาคตย่อมเป็นสิ่งที่ยากจะคาดเดา เพราะไม่ว่าจะอย่างไรผู้อยู่ในตำแหน่งประธานาธิบดี ย่อมต้องแบกรับภาระแรงกดดันจากสังคมโดยตรง จนอาจทำให้สถานะและผลประโยชน์ของประธานาธิบดี กับผู้อยู่เหนือประธานาธิบดีอาจไม่ได้เป็นเนื้อเดียวกันอีกในอนาคต

นอกจากนี้ ปัญหาว่าด้วยมุ้งการเมือง ก็เป็นปัญหาโลกแตกที่เกิดกับพรรคการเมืองต่างๆ ทั่วโลก  โดยเฉพาะพรรคที่ไม่ได้พัฒนาความเป็นสถาบันที่เข้มแข็งอย่าง NLD เพราะต้องไม่ลืมว่าหลังจากที่ตั้งพรรคในปี 1990 และชนะการเลือกตั้งในปีเดียวกัน พรรคก็ไม่ได้ดำเนินกิจกรรมทางการเมืองอีกเลย ผู้ลงสมัครรับเลือกตั้งในครั้งนี้ส่วนใหญ่ล้วนเป็นเลือดใหม่ที่ก้าวเข้ามาในพรรคไม่นานนัก อีกทั้งยังมีปัจจัยที่นำไปสู่การสร้างมุ้งการเมืองขึ้นมาได้มากมาย ไม่ว่าจะเป็นรุ่นยุคของสมาชิกพรรคที่แบ่งกันค่อนข้างชัดเจน ระหว่างสมาชิกยุคก่อตั้งพรรคกับสมาชิกรุ่นใหม่ หรือความต่างทางชาติพันธุ์ที่สมาชิกไม่ได้เป็นชาวพม่าเท่านั้น  หากแต่มีสมาชิกชาติพันธุ์อื่นๆ อีกไม่น้อย ซึ่งอาจกลายเป็นเชื้อในการเกิดกลุ่มการเมืองได้

จึงไม่แปลกที่จะเห็นอองซานซูจีออกมายืนยันเมื่อไม่นานมานี้ว่าจะเป็นผู้นำพรรคต่อไป ก็อาจประกันได้ในระดับหนึ่งว่าเสียงภายในพรรคจะไม่แตก ทำให้เกมการเมืองในสภาของพรรค NLD น่าจะเป็นเอกภาพ และคุมเกมได้อย่างมีประสิทธิภาพพอสมควร แต่ก็ต้องจับตาอย่างใกล้ชิดเพราะสัมพันธภาพภายในพรรคก็เป็นตัวแปรสำคัญหนึ่งที่นำไปสู่รัฐประหารในปี 1962 และนำไปสู่ระบอบเผด็จการ เกือบ 50 ปี มาแล้ว

3.สัมพันธภาพใหม่ในหมู่ชนชั้นนำพม่า

หากพิจารณากันที่ตัวบุคคล การมองว่าอองซานซูจีเป็นขั้วตรงข้ามกับกองทัพนั้น อาจไม่ถูกต้องเสมอไปนัก เธอเคยให้สัมภาษณ์กับสำนักข่าวต่างประเทศในประเด็นนี้ และกล่าวอย่างชัดเจนว่าเธอไม่ได้เป็นศัตรูกับทหาร เพราะบิดาของเธอก็เป็นทหาร และยังเป็นผู้ก่อตั้งกองทัพพม่าด้วย เธอจะเกลียดทหารได้อย่างไร อีกทั้งยังไม่ได้เคียดแค้นต่อการที่กองทัพทำกับเธอตลอดช่วงเวลาที่ผ่านมา โดยมองว่าแต่ละฝ่ายก็ต่างรักชาติ เพียงแต่อาจจะใช้วิธีการที่แตกต่างกันเท่านั้น จุดยืนดังกล่าวนี้จึงทำให้ต้องหันมาพิจารณาสัมพันธภาพระหว่างขั้วการเมืองในพม่าใหม่

จะว่าไปแล้ว อองซานซูจีถือเป็นชนชั้นนำทางการเมือง (political elite) ของพม่าขนานแท้ นายพลอองซาน บิดาของอองซานซูจีนั้นเป็นเพื่อนร่วมรบมากับนายพลเนวินผู้ทำรัฐประหารในปี 1962 ส่วนอูทินจ่อนั้น ก็ไม่ใช่อื่นไกล เพราะนอกจากเป็นบุตรของปัญญาชนนักเขียนชื่อดังแล้ว ก็ยังมีพ่อตาเป็นทหารด้วย ส่วนพรรค NLD เอง สมาชิกรุ่นก่อตั้งจำนวนไม่น้อยก็ล้วนเป็นทหารเก่า ที่มีแนวคิดแตกต่างจนต้องออกจากกองทัพในช่วงปลายทศวรรษที่ 1980

หากจะมองในแง่นี้ ก็อาจกล่าวได้ว่าพรรค NLD นั้นเป็นผลผลิตของการแตกแยกแบ่งฝ่ายของชนชั้นนำในพม่า และพัฒนากลายเป็นขั้วตรงข้ามต่อสู้กับกลุ่มที่ครองอำนาจนำในกองทัพมาตลอดช่วง 2 ทศวรรษ

การขึ้นสู่อำนาจของพรรค NLD ในครั้งนี้ นอกจากจะมองได้ว่าเป็นผลจากพลังประชาชนที่ต่อต้านระบอบเผด็จการแล้ว จึงสามารถมองได้อีกแง่หนึ่งว่าเป็นผลมาจากการเจรจาระหว่างขั้วการเมืองของกลุ่มชนชั้นนำเดิม ภาพดังกล่าวเกิดขึ้นให้เห็นเป็นระยะ ระลอกแรกเกิดขึ้นหลังการปล่อยตัวอองซานซูจีจากการกักบริเวณในปี 2010 และระลอกต่อมาคือช่วงหลังการเลือกตั้งเสร็จสิ้น ที่มีการพบปะหารือเป็นการส่วนตัวระหว่างอองซานซูจีกับอูเต็งเส่ง พลเอกมินอองหล่าย และที่สำคัญพลเอกอาวุโสตันฉ่วยด้วย

สิ่งที่ต้องจับตาเกี่ยวกับประเด็นนี้ในระยะต่อไปก็คือ ภายใต้คณะรัฐบาลใหม่ จะสะท้อนการมีส่วนร่วมจากภาคส่วนอื่นๆ มากน้อยเพียงไร โดยเฉพาะเหล่าผู้นำประชาชนในการประท้วงต่อต้านรัฐบาลทหารในอดีต ที่มีอยู่หลายท่านซึ่งมีคุณสมบัติพอที่จะเข้าร่วมรัฐบาลได้  หรืออาจเป็นเพียงคณะรัฐบาลที่เป็นการรวมตัวกันอีกครั้งของชนชั้นนำเดิมเท่านั้น

การเมืองใหม่ของพม่าภายใต้สัมพันธภาพดังกล่าวนี้ จะเป็นกรอบที่สำคัญในการติดตามการเมืองพม่าที่เข้มข้นและเต็มไปด้วยความไม่แน่นอนในระยะต่อไป!

 Keywords : ลพลเรือนพม่า, มุ้งการเมืองพม่า, ชนชั้นนำพม่า, ขั้วการเมืองพม่า, ณัฐพล ตันตระกูลทรัพย์