การบรรยายพิเศษ "การจัดทำแผนยุทธศาสตร์"

การจัดทำแผนยุทธศาสตร์ประกอบด้วย 4 หัวข้อหลัก ดังนี้

หลักการที่สำคัญและจำเป็น

แนวทางการจัดทำแผนยุทธศาสตร์ที่ดี

ปัจจัยสู่ความสำเร็จในการนำแผนยุทธศาสตร์ไปสู่การปฏิบัติได้อย่างมีประสิทธิภาพ

ตัวอย่างแผนยุทธศาสตร์

รศ. ดร. นวลน้อย ตรีรัตน์ ได้อธิบายถึงหลักการสำคัญที่จำเป็นต่อการทำแผนยุทธศาสตร์ไว้ดังนี้ การจัดทำแผนยุทธศาสตร์เป็นแนวคิดมาจากภาคเอกชน strategic plan.ซึ่งรัฐนำมาปรับประยุกต์ใช้เป็นที่รู้จักกันในนาม Balanced Score Card (BSC) เพื่อให้เกิดความยืดหยุ่น ตัวแปรสำคัญของภาคเอกชนคือ การเงิน ส่วนในภาครัฐคือ Impact/Outcome ที่เกิดขึ้นในภาคนโยบายสาธารณะในการดำเนินโครงการต่างๆ สิ่งสำคัญคือ ทำความเข้าใจในประเด็นเรื่องของการบริหารและการวางแผนเชิงยุทธศาสตร์ว่า การวางแผนเชิงยุทธศาสตร์มีเป้าหมายคือ การเพิ่มคุณค่าของการดำเนินงานหน่วยงาน ต้องกำหนดสิ่งที่ต้องการให้เกิดขึ้นและมีภารกิจกำกับโดยกฎหมายหรือกฎกระทรวง ฉะนั้น เมื่อเกิดภาระหน้าที่จำเป็นหรืองานประจำ ในยุคแรก การทำแผนยุทธศาสตร์เป็นเสมือนการนำงานประจำมาเขียนลงแผนยุทธศาสตร์ แต่การทำแผนยุทธศาสตร์คือ การเพิ่มคุณค่างานหรือปรับเปลี่ยนงาน ต้องมีการวางแผน วางเป้าหมาย กำหนดสิ่งที่ต้องการและมีการพัฒนา จึงเป็นการเพิ่มคุณค่าให้กับงาน

จากภาพแสดงให้เห็นวงจรการปฏิบัติการบริหารและการวางแผนเชิงยุทธศาสตร์ อันดับแรก คือ ต้องมีข้อมูลประมาณการเชิงยุทธศาสตร์ ซึ่งตรงนี้จะเชื่อมไปยัง SWOT ซึ่งมาจากหลัก ซุนวู คือ “รู้เขา รู้เรา” ต้องรู้จักตัวเรา อาจรวมถึงหน่วยงานภายใน/ภายนอกที่เราต้องไปแข่งขันมากน้อยแค่ไหนเป็นสิ่งที่ นำมาใช้ในการประมาณการเชิงยุทธศาสตร์ เมื่อได้ข้อมูลมาสร้างแบบจำลองหรือสร้างสถานการณ์แล้ว จากนั้นกำหนดวิธีทางเลือกในการประเมินคุณค่าและกำหนดเป้าหมายการวางแผน ปฏิบัติการ และมีการพยากรณ์หรือมีการประเมินความเสี่ยง ตรงนี้เป็นแผนใหญ่ ลงมาจากนี้จะเป็นแผนย่อยลงไปสู่แผนการดำเนินงานตั้งแต่ต้นจนจบ ประกอบด้วย ข้อมูลด้านการปฏิบัติการ ข้อมูลด้านการเงิน ข้อมูลด้านปัจจัยภายนอก โดยต้องมีการประเมินผลตัวชี้วัดในกระบวนการดำเนินงานนั้นๆ กระทั่งได้ output/outcome ซึ่งได้แนวคิดมาจากเรื่ององค์กร ฉะนั้น สิ่งที่ต้องคิดเมื่อทำงานคือ เรื่องค่าชดเชย ผลตอบแทน ถึงแม้ว่าภาครัฐจะนำมาใช้ แต่เป็นเพราะการวัดระหว่างภาครัฐและภาคเอกชนนั้นต่างกัน ภาคเอกชนใช้การประเมินต้นทุน/กำไรที่เห็นได้ชัดเจนกว่าในภาครัฐ ในการที่จะกำหนดผลตอบแทนโบนัส รวมทั้งการมีกลไกขับเคลื่อนที่เด่นชัด ในขณะที่หน่วยงานภาครัฐไม่เด่นชัด สุดท้าย ผลตอบแทนโบนัสจะอยู่ในระดับผู้บริหารมากกว่าผู้ปฏิบัติงาน ทั้งที่ความเป็นจริงแล้ว ในด้านการทำงานล้วนได้จากระดับกลางและระดับล่าง เท่ากับว่าส่วนราชการมีกลไกการขับเคลื่อนราชการมาจากระดับกลางและระดับล่าง เป็นส่วนใหญ่

หลักการ Beyond Budgeting เป็นระบบและกระบวนการทำงานปรับตัวอย่างต่อเนื่อง ซึ่งประกอบด้วย 6 ข้อ ประเด็นแรกคือ มีการกำหนดเป้าหมายในการทำงานที่ชัดเจน โดยต้องสอดคล้องกับข้อเท็จจริงด้วย หลักในการกำหนดเป้าหมายคือ ต้องมีความท้าทาย ในบางหน่วยงาน กำหนดเป้าหมายทั้งที่รู้ว่าไม่มีทางเป็นจริง เช่น ตั้งเป้าหมายสูงกว่าศักยภาพของหน่วยงานของตนเอง หรือตั้งไว้ต่ำกว่าที่ควรจะเป็น ประเด็นต่อมาคือ การสร้างแรงจูงใจเป็นสิ่งที่สำคัญจะเห็นได้ชัดในภาคเอกชน เพื่อให้ทำงานลุล่วงสำเร็จตามเป้าหมาย แต่ในภาครัฐจะไม่ประสบความสำเร็จมากนัก เพราะเรื่องระบบการประเมินผลทั้งในแง่ทั้งตัวบุคคลและประเมินผลหน่วยงาน ประเด็นที่สาม คือเมื่อมีระบบเป้าหมายในองค์กรระดับใหญ่ ขั้นตอนต่อไปจะทำอย่างไรจะทำให้การปฏิบัติงานเกิด alignment ในแผนปฏิบัติงาน ในแผนปฏิบัติงานในระดับผู้ปฏิบัติงานเพื่อให้สอดคล้องกัน ต่อเนื่องกัน และเพื่อให้มีการขับเคลื่อนเชิงยุทธศาสตร์ดำเนินเป็นไปได้ด้วยดีคือ ต้องมีการประสานและดำเนินไปด้วยดี อีกประเด็นหนึ่งต่อมากระบวนการต่อไป คือการจัดสรรทรัพยากรที่ชัดเจน หรือการบริหารจัดการทรัพยากร อีกประเด็นหนึ่งที่มักมีปัญหาในส่วนงานราชการคือ การประสานความร่วมมือในหน่วยงาน และประเด็นสุดท้ายคือ การประเมินผลและการควบคุมเพื่อให้เกิดการเรียนรู้ พัฒนาและสร้างความเชื่อมั่น ซึ่งหากกระบวนการทั้งหมดดำเนินไปทั้งหมดอย่างต่อเนื่องจะทำให้องค์กรเกิดการ พัฒนาอย่างต่อเนื่องได้

วงจรการเชื่อมโยงของการทำงานระหว่างแผนระยะยาวกับแผนปฏิบัติงานประจำปี โดยทั่วไปจะทำแผนระยะปานกลางมีกำหนดระยะเวลา 3 - 5 ปี ส่วนใหญ่มหาวิทยาลัยจะกำหนด 4 ปี ตามวาระของผู้บริหารและจะแตกย่อยมาเป็นแผนปฏิบัติงานประจำปี ซึ่งเน้นการเชื่อมโยงกันระหว่าง 2 ส่วน โดยทั่วไปจะเห็นได้ว่าวงจรจะเหมือนกัน ต่างกันที่แผนวงจรระยะปานกลางต้องกำหนดเป้าหมายผลตอบแทนที่คาดว่าจะได้รับ มักจะเป็นการกำหนดลักษณะของ outcome เพราะเป็นการกำหนดระยะยาวพอที่ outcome หรือ impact ที่เราต้องการนั้นจะเกิดขึ้นได้ ซึ่งจะต้องมีการทบทวนผลการดำเนินงาน ความเสี่ยงต่างๆ และทบทวนยุทธศาสตร์ในการขับเคลื่อนองค์กรทำทุก 3–5 ปี มีการดำเนินต่อเนื่องในวงจรแผนยุทธศาสตร์ขององค์กร แต่ในส่วนของแผนปฏิบัติการประจำปีหรือวงจรระยะสั้น ส่วนใหญ่เป้าหมายในแผนปฏิบัติการประจำปีจะเป็นลักษณะของการกำหนด output ว่า แต่ละปีต้องการผลผลิตอะไรบ้างที่จะต้องทำประจำปี ฉะนั้น เราต้องแน่ใจการเชื่อมโยงของทั้งสองแผนคือ ต้องแน่ใจว่า output ตรงนี้จะส่งผลต่อ outcome ที่จะเกิดขึ้นใน 4 – 5 ปีข้างหน้า วงจรเหล่านี้ต้องมีการเชื่อมโยงซึ่งกันและกัน

ทั้งหมดนี้ต้องอาศัยสิ่งสำคัญคือ การปรับรูปของระบบข้อมูลหรือระบบสารสนเทศเพื่อการ จัดการเพราะว่า ต้องมีการรวบรวม ติดตามข้อมูล ผลการดำเนินงานทุกๆ ช่วงเวลาที่ต้องการโดยเปรียบเทียบกับของเก่าให้เห็นด้วยการวิเคราะห์ ประเมินผลข้อมูล เพื่อให้เห็นปัญหาการดำเนินงาน อาจ จะกำหนดเป็นรายปี รายไตรมาส ราย 6 เดือน ข้อมูลที่ดีมีประโยชน์จะต้องเป็นข้อมูลที่ชี้ให้เห็นถึงการเปรียบเทียบผลการ ดำเนินงานช่วงเวลาต่างๆ เชิงพัฒนาการและเพื่อให้เป็นประโยชน์ต่อการวางแผน

ประเด็นที่สอง ต้องมีการปรับปรุงแผนยุทธศาสตร์ปฏิบัติการอยู่เสมอคือ มีการวิเคราะห์ แนวโน้มรูปแบบของปัญหาของการดำเนินงานที่พบ และกำหนดตัวชี้วัดซึ่งคือระบบสารสนเทศที่มีความ สำคัญที่จะทำให้เกิดวงจรทั้งสองดำเนินไปได้คือ ในแผนบางแผนกำหนดมีการทบทวนทุก 3–5 ปี บางครั้ง บางหน่วยงาน หรือแม้แต่ภาครัฐ กำหนดแผนยาวเกินไป เช่น 10 ปี 15 ปี 20 ปี ยิ่งทำแผนยาวเท่าไรก็ผิดมากเท่านั้น ฉะนั้นแผน 10 ปี 15 ปี 20 ปี จะต้องมีการกำหนดเป้าหมายที่เป็นช่วงๆ และต้องมีการทบทวนตลอดเวลา

แนวคิดการพัฒนาผลลัพธ์และผลผลิต กระบวนการทำงานตั้งแต่เริ่มแรกของการจัดทำโครงการ ต้องพิจารณาถึงต้นทุนเพื่อนำไปสู่ปัจจัยนำเข้าต่างๆและนำไปสู่กระบวนการทำ งาน เพื่อให้ได้ผลผลิตและให้เกิดผลลัพธ์ที่ได้ประสิทธิผลเหล่านี้จะมีตัวประเมิน ที่จะเกิดขึ้นในแต่ละระดับ สิ่งที่ต้องคำนึงของปัจจัยนำเข้าคือ เรื่องต้นทุนหรือเงิน เน้นความประหยัดหรือมีความคุ้มค่าทางการเงินให้มากที่สุด ประกอบกับตัวชี้วัดหลายตัว อาทิ การจำกัดการใช้ทรัพยากร การใช้ไฟฟ้า ใช้กระดาษ การประหยัดในสิ่งเหล่านี้จะทำให้เกิดกระบวนการทำงานและผลผลิตซึ่งก่อให้เกิด ความมีประสิทธิภาพ ในทางเศรษฐศาสตร์ ประสิทธิภาพมี 2 ข้อ สามารถวัดได้ 2 แบบด้วยกัน แบบที่หนึ่ง เมื่อเรารู้จำนวนผลผลิตที่ชัดเจน ก็นำผลผลิตเป็นตัวตั้ง ประเด็นที่จะทำให้เกิดประสิทธิภาพคือ เราใช้ต้นทุนประหยัดที่สุด ถูกที่สุด น้อยที่สุด จึงจะเรียกว่ามีประสิทธิภาพ หรือแบบที่สอง เราใช้ทรัพยากรหรือปัจจัยนำเข้าเป็นตัวตั้ง หากมีทรัพยากรจำกัดจะทำอย่างไรให้เกิดผลผลิตให้ได้มากที่สุด ก็เท่ากับว่าเกิดประสิทธิภาพ หรืออาจมีตัวใดตัวหนึ่งคงที่ เช่น ตัวผลผลิตคงที่ หมายถึงใช้ปัจจัยนำเข้าให้น้อยที่สุด แต่หากเป็นปัจจัยนำเข้าคงที่ หมายถึงใช้ปัจจัยนำเข้าไปสร้างผลผลิตให้มากที่สุด นั้นก็คือหลักที่เรียกว่าประสิทธิภาพ

หลักประสิทธิภาพจะนำไปสู่การเกิดประสิทธิผลคือ การนำผลผลิตไปสู่ผลลัพธ์ ตัวอย่างเช่นมหาวิทยาลัยมีหน้าที่ในการผลิตบัณฑิต หรือมีการพัฒนาทรัพยากรบุคคลออกไป นั่นคือผลผลิตที่เรานับได้ ปีหนึ่งสามารถผลิตบัณฑิตที่จบในระดับใดบ้าง ปริญญาตรีในแต่ละสาขาวิชา เป็นจำนวนเท่าไร แต่ที่สำคัญสิ่งต่างๆเหล่านี้นำไปสู่ผลลัพธ์คือ กระบวนการพัฒนาทรัพยากรบุคคลทั้งหลาย ซึ่งก็คือเพื่อการพัฒนาต่อเศรษฐกิจ สังคม การเมือง ต่อไป ผลคือทำให้เศรษฐกิจดีขึ้น ส่งผลให้เกิดการจ้างงาน สิ่งเหล่านี้คือ ตัวแปรลักษณะของผลลัพธ์ที่ได้ตั้งเป้าหมายไว้หรือไม่ แต่ในทางตรงกันข้าม หากบัณฑิตที่ผลิตออกไปเข้าสู่ตลาดงานไม่ได้ ชี้ให้เห็นได้ว่า ผลผลิตนั้นไม่นำไปสู่ผลลัพธ์ที่ได้ตั้งเป้าหมายไว้เท่ากับว่าไม่ก่อให้เกิด ประสิทธิผล

ตัวแปรหนึ่งที่นิยมวัดในเชิงของกระบวนการเพื่อให้ก่อให้เกิดผลลัพธ์นี้ คือ เราใช้งบประมาณไปเท่าไร มีความคุ้มค่าหรือไม่ ตัวอย่างเช่น หากรัฐบาลต้องการลดจำนวนคนจน 5% อาจจะทำให้เกิดโครงการต่างๆขึ้นมา เช่น กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ เสนอโครงการอบรมการเกษตรแก่เด็กที่สนใจปลูกผักที่มีมูลค่าสูง ส่วนกระทรวงอุตสาหกรรมก็เสนอโครงการผู้ประกอบการลงทุนใหม่ ในข้อเท็จจริงคือ จะนำผลผลิตที่ได้ทั้งสองโครงการมาเปรียบเทียบกันว่า โครงการไหนสามารถลดจำนวนคนจนได้มากกว่ากันและใช้เงินหรือต้นทุนน้อยกว่ากัน

แนวคิดแผนบูรณาการแผนยุทธศาสตร์กับผลผลิตจะเห็นว่า สร้างแผนงาน/กิจกรรม/โครงการจากฐานของทรัพยากรและงบประมาณที่มีเพื่อนำไปสู่ เป้าหมายผลผลิต และนำไปสู่เป้าหมายผลลัพธ์ที่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์กับยุทธศาสตร์หรือ องค์กรหรือประเทศที่ได้กำหนดไว้

การวางแผนยุทธศาสตร์กับโครงสร้างการบริหารงาน เพื่อให้สามารถเห็นแผนเป็นระดับต่างๆ ในหน่วยงานหนึ่งๆจะประกอบไปด้วยแผน เช่น แผนสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ในปัจจุบัน เป็นแผน 11 กำหนดทุกๆ 5 ปี และมีแผนบริหารราชการแผ่นดิน โดยที่รัฐบาลเป็นผู้รับผิดชอบ ที่ต้องประกาศในสภาใน 4 ปีจะการกำหนดว่าจะทำอะไรบ้าง นอกจากนั้นยังมีแผนปฏิบัติราชการประจำปี กำหนดทุก 4 ปีในแต่ละกระทรวง เท่ากับว่าจากแผนของรัฐบาลแยกมาเป็นระดับกระทรวง จากนั้นก็จะมีแยกย่อยออกมา

การวางแผนยุทธศาสตร์โครงสร้างการบริหารงานมีหลายระดับ ยกตัวอย่าง เช่น ระดับนโยบายของจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยจะเป็นของผู้บริหารระดับสูง คือ นโยบาย วิสัยทัศน์ และพันธกิจ ที่ออกโดยอธิการบดี จากนั้นแผนยุทธศาสตร์ เป้าหมายระดับลงมา หรือแผนใหญ่จะอยู่ในผู้บริหารระดับกลาง ส่วนระดับคณะ/สถาบัน จะต้องมากำหนดแยกย่อยเพื่อให้มีแผนกลยุทธ์ การปฏิบัติงานต่างๆ ตามกรอบแผนยุทธศาสตร์ของจุฬาฯ นั่นคือ เน้นการผลิตบัณฑิต มุ่งงานวิจัย บริการวิชาการ สืบสานวัฒนธรรม และเรื่ององค์กร ส่วนเรื่องอื่นๆ ขึ้นอยู่กับในแต่ละหน่วยงานว่าจะเน้นภารกิจด้านอะไร สุดท้ายคือเรื่องการพัฒนาบุคลากรมนุษย์ของแต่ละหน่วยงาน ยกตัวอย่างเช่น สถาบันเอเชียก็จะแยกย่อยเป็นศูนย์/โครงการต่างๆ ซึ่งจะมีการกำหนดแผนการปฏิบัติการทำงานต่างๆ อาจมีชื่อแตกต่างกันไปให้สอดคล้องตามแผนยุทธศาสตร์ แต่ทั้งหมดนี้ หลักสำคัญคือ เพื่อให้เกิด alignment ให้ได้ ส่วนใหญ่จะมีปัญหา 2 ข้อด้วยกัน ข้อแรก การที่แผนต่างๆ ที่เกิดจากการกำหนดนโยบายมักมองในมุมกว้าง มองความสวย มองสิ่งที่ต้องการ ซึ่งไม่สอดคล้องกับด้านล่างหรือการปฏิบัติการ เรียกว่าเป็นการมองจาก top-down ประเด็นปัญหาข้อที่สอง คือ การกำหนดแผนโดยมองจาก bottom-up คือการมองจากงานประจำที่ทำอยู่แล้วให้มาสอดคล้องกับแผนให้ได้

จากตรงนั้นอธิบายให้เห็นเป็นภาพแสดงถึงโครงสร้างแผนยุทธศาสตร์ หากมองในระดับกระทรวง แผนข้างบนคือ นโยบายรัฐบาล แผนพัฒนาและแนวนโยบายของกระทรวงว่าผู้บริหาร/รัฐมนตรีมีแนวนโยบายอย่างไร เพื่อกำหนดวิสัยทัศน์ พันธกิจ และกำหนดเป้าประสงค์ที่ต้องการ จากนั้นจะเป็นระดับผู้บริหารระดับกลาง โดยที่แต่ละหน่วยงานต้องรับผิดชอบในการกำหนดแผนยุทธศาสตร์ เป้าหมาย เพื่อให้ได้ผลผลิตและบริการว่ามียุทธศาสตร์ กลยุทธ์ เป้าหมายอย่างไร และนำไปสู่แผนปฏิบัติการ โดยจากตรงนั้น ต้องมีการกำหนดงบประมาณ โครงการ กิจกรรม ต้องทำความเข้าใจหากทำให้กับหน่วยงาน โดยต้องกำหนดให้สอดคล้องกับลักษณะของหน่วยงานนั้นๆ ส่วนใหญ่หน่วยงานที่ขอทุนมักจะเป็นหน่วยงานในระดับกรมซึ่งขึ้นตรงกับระดับ กระทรวง ซึ่งจะเน้นในส่วนของผลผลิตที่ต้องไปเชื่อมโยงระดับกระทรวงว่าจะได้ผลลัพธ์ อย่างไรนั้นเป็นประเด็นที่ต้องเชื่อมโยงกัน สรุปสุดท้ายกระบวนการวางแผนเชิงยุทธศาสตร์ คือต้องมีการกำหนดทิศทาง และศักยภาพขององค์กรโดยรวมว่ามีวิสัยทัศน์ พันธกิจ มีการกำหนดนโยบาย และตัวชี้วัดอย่างไรสำหรับผู้บริหารระดับสูง และมีการทำแผนกลยุทธ์ออกมา ตรงนี้คือมีการทำ SWOT ต้องทำทุกระดับคือ ก่อนการกำหนดแผนยุทธศาสตร์ก็ต้องมีการทำ SWOT เพียงแต่อาจจะคนละบริบทกัน เช่น SWOT ประเทศ ต้องมีการกำหนดยุทธศาสตร์เศรษฐกิจว่าประเทศจะไปทางไหน ต้องมีการพัฒนาเศรษฐกิจสาขาใด จะพัฒนาสาขาด้านพลังงาน ก็จะมี keywords ที่จะกำหนดไปที่กระทรวงพลังงาน ซึ่งจะกำหนดแผนและนโยบาย กระทรวงพลังงานก็ต้องกำหนด SWOT คือต้องหาว่าเราเก่ง เราอ่อนอะไร ก็คือหาจุดอ่อน จุดแข็งอย่างไรในเรื่องของพลังงาน

ผศ. ดร. สันติ เจริญพรพัฒนา ได้กล่าวถึงแนวทางการจัดทำแผนยุทธศาสตร์ที่ดีว่า ก่อนอื่นต้องเข้าใจความหมายของคำว่า ยุทธศาสตร์ โดยแยกออกมาเป็นคำว่า “ยุทธ” แปลว่า การสงคราม การต่อสู้ หากนำคำว่า “ยุทธศาสตร์” มารวมกัน แปลว่า ศาสตร์ของการต่อสู้ เริ่มแรกใช้ในด้านการทหาร คือการกำหนดว่า “ใครจะทำอะไร เมื่อไร และได้ผลอะไร” หากเป็นยุทธศาสตร์การรบ ก็คือรู้ว่า รบกับใคร นำกำลังเท่าไร ด้วยวิธีอะไร เครื่องมืออะไร รบเมื่อไร รบกันที่ไหน เช่นเดียวกับบริบทของราชการ ใครเป็นคนนำกำลัง คือ ใครเป็นหัวหน้าบุคลากรหรือในหน่วยงานนี้

“ยุทธศาสตร์” จึงไม่มีแบบแผนที่ชัดเจน ไม่สามารถไปยึดติดแบบแผนหรือ template เพียงแต่ต้องบรรลุเป้าหมายที่วางไว้ว่า “ใครจะทำอะไร เมื่อไร ทำกับใคร ใช้เงินเท่าไร ทำแล้วได้ผลลัพธ์อะไร” หลักของการทำยุทธศาสตร์ที่ดีคือ ต้องมีการสื่อสารยุทธศาสตร์ให้กับทุกๆคนที่เราจะทำว่าต้องทำได้ด้วย ยุทธศาสตร์มีอยู่ด้วยกัน 2 ประเภท ประเภทแรกคือ ยุทธศาสตร์ในการพัฒนาองค์กร เช่น เราจะมีการพัฒนาสถาบันเอเชียศึกษา พัฒนามหาวิทยาลัย พัฒนาคณะ กล่าวคือ เน้นการพัฒนาองค์กรเป็นหลัก มีเจ้าภาพชัดเจน อีกประเภทหนึ่งคือ ยุทธศาสตร์การดำเนินภารกิจบางเรื่อง เช่น ยุทธศาสตร์การเตรียมตัวเข้าสู่ประชาคมสังคมและวัฒนธรรมอาเซียน องค์กรนี้จะต้องปฏิบัติภารกิจให้บรรลุได้อย่างไร แต่ขาดเจ้าภาพที่ชัดเจน เช่น เรื่องนี้เจ้าภาพอาจจะไม่ใช่กระทรวงวัฒนธรรมทำเป็นหลัก แต่อาจจะมีกระทรวงการต่างประเทศร่วมด้วย หรืออาจจะมีกระทรวงศึกษาธิการเกี่ยวด้วย เพราะฉะนั้นหากเป็นยุทธศาสตร์การดำเนินภารกิจจะมีความยากตรงที่เอาคนอื่นที่ เป็นเจ้าภาพไม่ชัดเจนมาเกี่ยวข้อง มาร่วมงานได้อย่างไร หากเป็นระบบราชการสิ่งที่จะทำได้ยากคือ เรื่องการบูรณาการ

การบูรณาการมีหลายระดับ เริ่มตั้งแต่ การบูรณาการหลังการเปิดงาน กล่าวคือ ไม่เคยมีการร่วมงานกันมาก่อน มีแต่เฉพาะเริ่มแรก มีแค่การเปิดงานเท่านั้น ระดับต่อไปดีขึ้นไปอีกคือ บูรณาการระดับกิจกรรม คือมีการทำงานร่วมกันก่อน พอถึงวันเปิดงานก็มีการทำงานงานร่วมกัน หากระดับขึ้นไป บูรณาการในระดับจัดสรรงบประมาณ คือมีการนำเรื่องงบประมาณมาหารือร่วมกันก่อนที่จะมีการทำงาน หากดีขึ้นไปกว่านี้ เรียกว่า บูรณาการระดับการวางแผนร่วมกัน มีหลายหน่วยงานมีการปรึกษาหารือร่วมกันมีวางแผนร่วมกัน แต่ถ้าให้ดีที่สุดคือ มีการบูรณาการวางเป้าหมายร่วมกัน คือมีการคิดร่วมกันตั้งแต่ต้น สิ่งนี้จะเป็นสิ่งที่ทำให้ประสบความสำเร็จมากที่สุด

สิ่งสำคัญของการวางแผนเชิงยุทธศาสตร์ (Strategic Planning) คือ แผนระดับบน มีสิ่งที่ต้องใส่ทั้งหมด 3 ด้าน คือด้านแรก ที่ต้องใส่คือความต้องการ หมายถึงสิ่งที่ต้องถามว่า กลุ่มเป้าหมายของแผนคือใคร แล้วเค้าต้องการอะไรคำนึงถึงเป้าหมายมากกว่านโยบาย กล่าวคือ ยุทธศาสตร์มี 2 ประเภทคือ ยุทธศาสตร์พัฒนาองค์กร คือมีความต้องการขององค์กร มีเจ้าภาพชัดเจน แต่พอมาเป็นแผนการดำเนินภารกิจ ต้องหากลุ่มเป้าหมายหรือผู้ได้รับประโยชน์จากแผนนี้คือใคร อีกด้านหนึ่งคือยุทธศาสตร์รัฐบาล หรือแผนพัฒนาราชการซึ่งมีมากไม่ว่าจะเป็นแผนสำนักงานคณะกรรมการพัฒนา เศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ หรืออาจจะแบ่งให้เห็นแผนระดับบน แบ่งได้ 3 ด้าน ด้านบนคือนโยบายสูงสุด หรือเรียกว่า รัฐธรรมนูญหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐมีการกำหนดกรอบเพื่อให้เห็นทิศทาง ชัดเจน ฝั่งที่สอง ฝั่งขวามือ คือแผนฝั่งราชการ เป็นแผนของหน่วยราชการ คือแผนสภาพัฒน์ หมายถึงว่าหน่วยงานราชการควรใช้แผนสภาพัฒน์เป็นตัวเดิน อีกฝั่งหนึ่ง คือแผนฝั่งการเมือง แผนนโยบาย มีการกำหนดแผน และมีการประกาศนโยบายราชการ 4 ปี หรือแผนราชการแผ่นดินว่าจะดำเนินการอะไรบ้าง จากนั้นก็จะแยกย่อยเป็นแผนระดับกระทรวง ระดับกรม

หลังจากที่ได้รู้ถึงความต้องการ เห็นยุทธศาสตร์ สิ่งที่ต้องทำในลำดับต่อไปคือศึกษาในบริบท ของการที่จะกำหนดทิศทาง เป้าหมายต่างๆ สิ่งเหล่านี้คือการทำยุทธศาสตร์ กำหนด วิสัยทัศน์ พันธกิจ และคุณค่า มีความเกี่ยวข้องอะไรบ้างกับแผนเหล่านั้น SWOT อย่างไรให้ใช้ได้ สิ่งสำคัญคือต้องรู้เขา รู้เรา SWOT เป็นเครื่องมือในการวิเคราะห์สถานการณ์ปัจจุบันต่อปัจจัยทั้งภายในและปัจจัย ภายนอกที่ส่งผลกระทบต่อการดำเนินภารกิจ เพื่อให้บรรลุเป้าหมายของยุทธศาสตร์ การวิเคราะห์ต้องอยู่บนฐานของความเป็นจริง ไม่มีอคติ ไม่มองโลกในแง่ดีหรือร้ายจนเกินไป

ปัจจัยภายใน (Internal Factors) คือจุดอ่อน/จุดแข็ง การทำ SWOT ได้แก่ การจัดการองค์กร, มีบุคลากร, ทรัพยากร, ข้อมูลและเทคโนโลยีเพียงพอ, มีการเงิน ส่วนปัจจัยภายนอก (External Factors) หรือที่ไม่สามารถควบคุมได้ คือโอกาสและภัยคุกคามหรืออุปสรรค เช่น เศรษฐกิจ สังคม การเมือง การกำหนดทิศทางนโยบาย การตลาดและการแข่งขัน จุดสำคัญคือ ต้องลดจุดอ่อน เสริมจุดแข็งให้ได้ ขจัดอุปสรรค หาความต้องการให้ได้และหาผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย หากลุ่มเป้าหมายของแผนให้ชัดเจน อาจใช้วิธีการระดมสมอง ระดมความคิดเห็นเพื่อให้เกิดประเด็นที่ชัดเจนมากขึ้น สุดท้ายเพื่อให้ได้แผนยุทธศาสตร์ SWOT

สามารถแบ่งขั้นตอนการจัดทำแผนยุทธศาสตร์ 3 ขั้นตอนด้วยกัน เริ่มจากด้านบน ขั้นแรกกำหนดเป้าหมาย วิสัยทัศน์ และพันธกิจ คือทำความเข้าใจสถานการณ์หรือสิ่งที่ต้องการจะเห็นในอนาคตคืออะไร จากนั้น ต้องกำหนดยุทธศาสตร์ กลยุทธ์ เป้าหมาย ตัวชี้วัด ช่วงเวลาดำเนินการ ต้องมีความสัมพันธ์กันกับการจัดกิจกรรมหรือโครงการเพื่อให้บรรลุต่อแผน ยุทธศาสตร์ กล่าวคือเมื่อกำหนดเป้าหมายชัดเจน มีการทำ SWOT ก็จะแตกออกมาเป็นยุทธศาสตร์ แล้วแยกออกมาเป็น กลยุทธ์ หรือยุทธศาสตร์ย่อย ลำดับสุดท้ายคือ มีการวางโครงการที่ดี กิจกรรมที่ดีต้องรวมถึงมีทรัพยากรที่พร้อม เหมาะสมคุ้มค่ากับเงินและสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ซึ่งก็กำหนดผู้รับผิดชอบ ทรัพยากรที่พร้อมมารองรับ ตัวชี้วัดด้วย

ปัญหาในการจัดทำยุทธศาสตร์ อาทิเช่น ขาดการกำหนดทิศทาง เป้าหมายในการพัฒนาและภาพขององค์กรในอนาคต หรือการขาดการวิเคราะห์สถานการณ์ที่เป็นจริง, มี top-down มากไป คือมีทิศทางที่ชัดเจนแต่ปฏิบัติไม่ได้ หากมี bottom-up มากไป คือมองแผนที่เต็มไปด้วยงานประจำไม่สามารถกำหนดทิศทางที่ชัดเจนได้ ใส่ทรัพยากรที่เหมาะสมหรือมี alignment ของตัวชี้วัดไม่ถูกต้องหรือไม่ได้วัดไปในทางเดียวกัน เป็นต้น

การบูรณาการเชิงยุทธศาสตร์ เป็นการขยายผลการดำเนินงานภารกิจของหน่วยงานนั้น ด้านบนนั้นเป็นตัวอย่างมาจากการวางยุทธศาสตร์ของกระทรวงการต่างประเทศแต่อาจ จะนำมาปรับใช้กับ กระทรวงวัฒนธรรมเน้นภารกิจงานของกระทรวง ซึ่งสามารถนำมาบูรณาการกันเองระหว่างส่วนราชการทั้งในประเทศและต่างประเทศ ได้

สรุปได้ว่าปัจจัยสู่ความสำเร็จในการนำแผนยุทธศาสตร์ไปปฏิบัติได้อย่างมี ประสิทธิภาพ สิ่งแรก คือ มีการจัดโครงสร้างยุทธศาสตร์ที่ดี ต้องเป็นโครงสร้างที่เหมาะสมกับภารกิจและขนาดองค์กรคือ ต้องไม่มากไปหรือไม่ซ้ำซ้อน มีการกำหนด focus และ alignment ที่ดี ข้อที่สองกระบวนการจัดทำยุทธศาสตร์ให้เป็นระบบก็เป็นสิ่งที่สำคัญ ต้องมีการวิเคราะห์แบบเชิงลึก สะท้อนความเป็นจริง หากมีข้อมูลประจักษ์ยืนยันจะทำให้ชัดเจนขึ้น มีระบบ top–down และ bottom-up ที่พอดี และกำหนดบทบาทแต่ละฝ่ายชัดเจน เน้นการมีส่วนร่วมของการจัดทำแผน และต้องกำหนดให้ยุทธศาสตร์หรือโครงการให้แยกออกจากงานประจำ สิ่งเหล่านี้เป็นประเด็นสำคัญในการจัดทำแผนยุทธศาสตร์ ต่อมาช่วงของการนำแผนไปปฏิบัติ จะต้องประกอบด้วย งบประมาณที่สอดคล้องกับแผน มีการติดตามและประเมินผลการปฏิบัติงานเชิงลึกได้ว่ามีความคุ้มค่า เกิดปัญหาอุปสรรคอย่างไร และมีการทบทวนผลการดำเนินงานหรือโครงการโดยเฉพาะโครงการต่อเนื่อง สุดท้ายต้องมีการประเมินผลการทำงานหรือประเมินผลความสำเร็จของยุทธศาสตร์

รองศาสตราจารย์ ดร. นวลน้อย ตรีรัตน์ และ ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร. สันติ เจริญพรพัฒนา